温州市人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见

温州市人民政府

 

温政发〔 2015 〕36 号

温州市人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见

 

ZJCC00 – 2015 – 0013

各县(市、区)人民政府,市政府直属各单位:

    为贯彻落实十八届三中全会精神,深化投融资体制改革和预算管理制度改革,使市场在资源配置中起决定性作用,根据国务院关于推广运用政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,以下简称PPP)模式有关精神和《基础设施和公用事业特许经营管理办法》、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、《国家发改委关于开展政府与社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)、《浙江省人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》(浙政办发〔2015〕9号)和《浙江省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(浙财金〔2015〕5号)等文件要求,现就我市推广运用PPP模式提出如下实施意见:

    一、重要意义

    PPP模式是指政府和社会资本为建设基础设施、提供公共服务而建立的长期合作关系和制度安排。推广运用PPP模式,有利于创新投融资机制,拓宽民间资本投资渠道;有利于深化财税体制改革,发挥财税在适应和引领经济新常态中的重要作用;有利于发展混合所有制经济,增强经济增长内生动力,实现改革红利由温州社会共享。

    推广运用PPP模式,是我市贯彻落实十八届三中全会精神,深化财政体制改革的重要抓手,有利于稳步建立地方政府性债务管理机制,分清政府、企业的举债偿债责任,切实防范化解区域性、系统性财政金融风险。通过PPP模式引进社会资本投资新建、在建的基础设施、公共服务项目,是我市控制政府总体债务水平、优化政府债务结构、增强政府债务规划能力的有效探索。

各地各有关单位要充分认识推广运用PPP模式的重要意义,大力宣传PPP模式的理念和方法,推动PPP项目规范有序开展。

    二、操作流程

    为保证PPP项目实施质量,财政、发改、各行业主管部门及项目实施机构要以《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)、《国家发改委关于开展政府与社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)为主要操作指引,结合我市实际,规范PPP项目识别、准备、采购、执行、移交各环节流程。重点做好以下工作:

   (一)项目识别。

    1.社会资本的定义。本实施意见所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,包括国有企业(不包括本级政府所属融资平台公司)、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业或其他投资经营主体。

    2.项目范围。PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。全市范围内交通、能源、市政、信息、水利、保障性安居工程、文教卫体、旅游、健康养老、农业农村等基础设施和公共服务,以及资源环境和生态保护、新型城镇化等项目应当积极采用PPP模式进行建设和运营,政府可以采取授予特许经营权等方式吸引社会资本。探索纯公益性项目及土地开发利用与PPP模式结合的途径。优先选择价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的基础设施和公共服务项目推行运用PPP模式。已建成和在建项目也要积极引入PPP模式,对原项目进行升级改造或合作运营,盘活存量资产,提升经营管理水平,腾出更多的政府资金投入重点民生项目建设。

    3.项目征集及筛选。发改部门根据我市经济社会发展需要,负责向相关职能部门、市属国有企业和社会征集潜在的PPP项目。政府发起的PPP项目由政府行业主管部门、市属国有企业以“初步实施方案”的方式向发改部门申报,社会发起的PPP项目由社会资本会同行业主管部门以“项目建议书”的方式向发改部门推荐。发改、财政部门会同行业主管部门对潜在项目进行审核,筛选出备选项目,建立PPP备选项目库。

    筛选时要综合考虑公共服务需要、责任风险承担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、实际或预测的服务价格和收费标准、融资方案和所需要的财政补贴等要素,平衡好项目财务效益和社会效益。

    对项目收入不能覆盖成本和合理收益,但社会效益较好的PPP项目,允许通过政府付费等方式给予适当补贴。优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。要将推广运用PPP模式与化解政府债务风险相结合,积极做好地方政府融资平台公司在建公益性项目的梳理工作。

    4.项目评估。项目评估是政府出资、付费、授予特许经营权、提供财政补贴的重要依据,也是PPP项目采购定价的重要依据。财政部门根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。列入年度开发计划的项目,项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案。

    项目发起方提交项目相关资料后,财政部门应会同行业主管部门组织开展项目定性、定量物有所值(Value for money,简称VFM)评估,必要时可聘请专业机构进行物有所值评估。定性物有所值评估应重点关注项目采用PPP模式与政府传统采购模式相比,能否增加有效供给、优化风险分配、提高服务质量和运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评估主要通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较,计算项目的物有所值量值,判断采用PPP模式是否降低项目全生命周期成本,具体评估可根据实际情况开展。

    对政府付费或提供财政补贴等支持的项目,财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政补贴等支出,严格进行财政承受能力论证。论证应重点关注项目全生命周期内的政府付费或补贴等支出占当年财政收入的比例,确保财政的中长期可持续性。

    5.项目储备。市财政局、市发改委根据项目情况,建立全市PPP项目库,定期或不定期向社会公布推荐项目清单。

    (二)项目准备。

    1.项目实施机构。通过物有所值评估和财政承受能力论证的项目,可进行项目准备。项目实施机构可以是行业主管部门、事业单位、行业运营公司、国有企业或其他相关机构。项目实施机构由发改、财政部门提出建议并报市政府,按“归口管理”的原则经市政府分管领导批准后确定项目实施机构。项目实施机构在授权范围内负责实施方案编制、组织采购、合同签订、组织实施等工作。

    2.实施方案编制。项目实施机构应编制项目实施方案,必要时可以聘请专业机构参与编制。项目实施方案应包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容。

    项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

    风险分配基本框架指按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上,项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本或项目公司承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

    政府对社会资本或项目公司除按约定规则依法承担合理定价、财政补贴等相关责任,不承担社会资本或项目公司的偿债责任。除法律另有规定外,政府及其所属部门不以任何方式提供担保。

    项目运作方式根据项目收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架、融资需求和期满处置等因素确定,主要包括建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)、转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等。

    交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

    合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。

    监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权,以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权;监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

    采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。

    3.实施方案审核。财政部门会同发改、法制及行业主管部门应对项目实施方案进行联合审核。审核时,财政部门重点对实施方案的物有所值和财政承受能力进行验证,法制部门重点就实施方案中涉及行政机关的项目合同、股东合同等进行合法性审查,发改、行业主管部门根据各部门职责就实施方案的内容进行审核。如行业主管部门与项目实施机构相同,则该部门参加会议但不参加审核。审核未通过的,可在实施方案调整后重新审核。

    4.实施方案审批。实施方案审核通过后,由财政会同发改部门将项目实施方案报市政府,经市政府常务会议或市长办公会议审议通过后由项目实施机构组织实施。项目立项须由国家、省级相关部门审批的,按规定的程序由项目实施机构组织上报审批,发改、行业主管部门做好服务。

    (三)项目采购。

    1.采购方式。项目实施机构应当按照政府采购法律法规及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)等规定,根据项目采购需求特点,采取适宜的采购方式,综合考虑专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素,择优选择信誉好、实力强的社会资本参与项目建设运营。项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购,其中采用竞争性磋商采购方式的,还应按照《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号)等规定执行。

    2.信息发布。为保证程序公开、过程透明,项目采购应通过省财政厅指定媒体和当地主要媒体发布项目信息、项目采购信息、项目需求信息、项目采购结果信息、项目合同文本等应公开内容,但涉及国家机密、商业秘密的内容除外。项目采购信息须包含“采购完成后项目合同须经市政府领导核准同意后再由采购人与中标、成交社会资本签署”等提示内容。

    3.合同签署。项目采购完成后,由项目实施机构报市政府核准同意项目合同后再由法定的实施机构或市政府授权的项目实施机构代表市政府与中标、成交社会资本签署项目合同。合同须包括项目经营内容、范围及期限,责任风险分担,产品和服务标准,价格、收费标准、补贴及调整机制,违约责任和争议解决程序等关键内容。各项目要按照财政部《PPP项目合同指南(试行)》(财金〔2014〕156号)或国家发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014年版)》(发改投资〔2014〕2724号)要求制订合同文本(两个指南任选一个),确保合同系统完整,合理分配项目风险、明确划分各方义务、有效保障各方合法权益。

    财政部门要将项目合同中的支付义务、财政补贴等支出分类纳入同级政府预算,在中长期财政规划中予以统筹考虑,并逐步按照权责发生制政府综合财务报告制度改革的要求,将项目的政府补贴与政府资本投入、土地使用以及配套设施等进行统筹管理。

    4.采购监管。财政部门要履行政府采购监管职责,会同项目实施机构及行业主管部门,严格遵照《政府采购法》《政府采购法实施条例》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号)《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》(财库〔2014〕214号)《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)等规定执行,规范项目政府采购行为,维护国家利益、社会公共利益和政府采购当事人的合法权益。

    (四)项目执行。

    1.设立项目公司。项目公司可以由社会资本出资设立,也可以由政府和社会资本共同出资设立。政府出资机构和社会资本投资人应在平等协商、依法合规的基础上签订股东合同,明确出资比例和方式、利润分配方式、风险责任分担机制、项目的功能和绩效要求、退出安排及项目移交机制、争议解决程序以及公司章程重要条款等事项。项目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和合同约定,按时足额出资设立项目公司。各方签署的项目合同、股东合同应报财政、法制部门备案。

    项目公司成立后,法定的实施机构或市政府授权的项目实施机构应与项目公司重新签署项目合同,或签署关于继承项目合同的补充合同。PPP项目涉及的行政审批、备案事项,由发改部门牵头,各行业主管部门配合推进。项目采购时,项目实施机构已完成立项、初步设计审查等程序的,可在项目公司成立后履行必要程序,将项目的立项以及各种审批资料变更或移交至项目公司。

    2.项目合同执行。社会资本和项目公司要严格按合同约定组织项目建设和运营,确保项目质量,提供安全、优质、高效、便利的公共服务。发改部门应会同行业主管部门,加强对公共服务质量和价格的监管。项目实施机构要根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报。

    政府有支付义务的,项目实施机构应通知财政部门按合同约定和绩效指标向社会资本或项目公司支付费用,并执行约定的奖励条款或惩处措施。设置超额收益分享机制的,社会资本或项目公司应及时足额向政府支付超额收益。财政部门及项目实施机构应建立各自的PPP项目政府支付台账。

协议签订后内容发生实质性调整或变更的,凡涉及政府出资或补贴、收费标准等内容的,须经项目实施机构提出,由同级财政、物价等部门确认。

    3.项目临时接管。社会资本或项目公司违反项目合同约定,威胁到公共产品和服务持续稳定安全供给或危及国家安全和重大公共利益的,由临时接管机构接管直至启动项目提前终止程序。临时接管项目所产生的一切费用,按项目合同约定执行。临时接管机构由发改部门牵头会同有关部门提出建议并按“归口管理”的原则报市政府分管领导审定。

    (五)项目移交。

    项目经营期满或发生合同提前终止情况时,项目实施机构或政府指定部门应组建项目移交工作组,按照合同约定的移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准,及时组织开展项目性能测试、验收及资产交割等工作,妥善做好项目移交。

项目移交完成后,财政部门应组织对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价,必要时可委托专业机构参与,并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展PPP管理工作的决策参考依据。

    (六)项目全过程管理。

    各有关单位对符合要求的项目要大力推广PPP模式,并做好政府融资平台公司在建公益性项目向PPP项目转型的风险控制工作,防止企业债务向政府转移。

    财政部门要组织对政府相关部门、社会资本以及项目其他参与方的培训,提升各方的法律意识、契约观念以及对项目合同核心内容和谈判要点的把握能力,充分识别、合理防控项目风险。对合同各方履约情况及PPP项目产生的问题,财政部门要进行全过程监督管理。要建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、成本费用、公共产品和服务质量等进行评价,并将结果依法公开。根据评价结果,依据合同约定对价格或补贴等进行调整,激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共产品服务的质量和效率。

    三、保障措施

    (一)加强组织领导。建立政府与社会资本合作工作领导小组,对全市PPP工作重大事项进行决策和指导。领导小组下设办公室(设在市财政局),市财政局会同有关部门加强沟通协调,做好PPP模式的政策制定、项目储备、业务指导和信息管理等工作。财政部门要大力宣传PPP模式,建立工作协调推进机制,加强部门配合,形成工作合力。要结合财政部门内部职责分工,落实工作责任,强化组织保障,切实履行财政对推广运用PPP模式的管理职能。

    (二)加大政策支持。PPP项目按规定享受各项税收优惠和行政事业性收费减免政策,在安排各类财政专项资金和政府性补贴时,享受与政府投资项目同等的财政扶持政策。支持项目公司利用外国政府、国际金融组织贷款和清洁发展委托贷款。鼓励银行、证券、保险等金融机构以及融资担保机构积极开发适合项目的金融产品,创新金融服务,积极争取保险资金、专业投资机构资金等参与,支持金融机构及早介入项目前期准备工作,参与项目的策划、融资、建设和运营。市属国有企业及其控股企业推出的PPP项目涉及国有资产管理的应按国资监管有关规定执行。

    鼓励社会资本、PPP项目公司依照《温州市民间融资管理条例》及其实施细则进行定向债券融资并由其自身按相关法律规定承担偿债责任,政府不承担社会资本、PPP项目公司的偿债责任。鼓励PPP项目债券依法转让。积极支持符合条件的PPP项目申报上级财政、发改部门示范项目,争取中央转移支付资金、PPP融资支持基金等政策扶持。

    (三)保障项目用地。实行多样化土地供应,保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押,土地使用权性质不变,待合同经营期满后,连同公共设施一并移交政府;实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的,应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目,以租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以市、县人民政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经市、县人民政府批准后实施。

    (四)促进平等合作。政府与社会资本在PPP项目合同中法律地位平等、权利义务对等。政府在依法治国、依法行政的框架下,应充分尊重并积极宣传合同订立、履行过程中的契约精神,严格兑现以项目合同为核心的特许经营授权及财政承诺,打消社会资本参与PPP项目的顾虑,共同维护法律权威和公平正义。

    (五)加强能力建设。财政部门要着力加强PPP模式实施能力建设,注重培育专业人才。同时,大力宣传培训PPP模式的工作理念和方法,加强舆论宣传引导,增进政府、社会和市场主体共识,营造推广PPP模式的良好氛围。要充分借助、积极运用法律、投资、财务、保险等专业咨询顾问机构的力量,提升PPP管理工作的科学性、规范性和操作性。

对工作中出现的新情况、新问题,应及时通报市财政局。本实施意见主要适用于市本级政府投资项目,各县(市、区)、市级功能区可结合实际参照执行,并将PPP项目及时报市财政局备案。

 

附件:温州市PPP项目操作流程示意图

 

 

                                      温州市人民政府

                                     2015年6月4日

 

   

 


政策法规类型: 规范性文件